Mengurai Dilematik Masalah Agraria Indonesia

OPINI—Sengketa pertanahan di Indonesia hampir tidak pernah hanya berbicara tentang sebidang tanah. Di balik setiap konflik, terdapat benang kusut sejarah penguasaan, ingatan kolektif masyarakat, kepentingan ekonomi, kebijakan negara, serta pertarungan mengenai siapa yang paling berhak menentukan hubungan manusia dengan ruang hidupnya.

Persoalan semakin rumit ketika hukum negara berhadapan dengan hukum adat. Negara bekerja melalui sertifikat, peta, izin, konsesi, dan batas administratif. Sebaliknya, banyak masyarakat adat memahami hak atas tanah melalui sejarah penguasaan bersama, hubungan genealogis, batas alam, kesepakatan antarkelompok, dan ingatan sosial yang diwariskan antargenerasi. Keduanya sama-sama memiliki dasar legitimasi.

Namun, dalam praktik pertanahan modern, legitimasi administratif sering kali jauh lebih kuat dibandingkan legitimasi sosial dan sejarah. Di sinilah paradoks hukum agraria Indonesia berada. Negara mengakui keberadaan hukum adat, tetapi masyarakat adat kerap harus memperoleh pengakuan administratif terlebih dahulu agar hak-hak yang secara historis telah mereka miliki dapat diakui negara.

Penelitian mengenai pluralisme hukum di Indonesia menunjukkan bahwa ketidakpastian penguasaan tanah tidak selalu disebabkan oleh ketiadaan hukum. Sebaliknya, ketidakpastian dapat muncul karena berbagai rezim hukum hidup dan bekerja secara bersamaan.

Kajian Widya Naseva Tuslian yang dipublikasikan oleh Koninklijk Instituut voor Taal-, Land- en Volkenkunde (KITLV) pada 2026, misalnya, memperlihatkan bagaimana tumpang tindih kerangka hukum dapat membentuk sekaligus melemahkan keamanan tenurial. Pemahaman masyarakat mengenai status kepemilikan tidak hanya dibentuk oleh dokumen formal, tetapi juga oleh pengalaman sehari-hari dan kesadaran hukum mereka (Tuslian, 2026).

Dilematik Sejarah

Politik agraria kolonial Hindia Belanda mengalami perubahan besar setelah Agrarische Wet 1870. Melalui prinsip domeinverklaring, tanah yang tidak dapat dibuktikan sebagai milik menurut kategori hukum kolonial dapat diperlakukan sebagai bagian dari domain negara.

Logika tersebut menciptakan ketimpangan epistemik karena negara kolonial menentukan jenis bukti yang dianggap sah. Sementara itu, banyak masyarakat lokal tidak mengenal tradisi pembuktian kepemilikan melalui dokumen sebagaimana diterapkan dalam hukum Barat.

Bagi masyarakat lokal, tanah bukan semata-mata komoditas individual. Dalam banyak komunitas Nusantara, tanah terhubung dengan struktur kekerabatan, sejarah komunitas, dan otoritas adat.

Di Minangkabau dikenal tanah ulayat dengan relasi sosial yang berkaitan dengan nagari, suku, dan kaum. Di Kalimantan, berbagai komunitas Dayak mengenal wilayah adat melalui sejarah pemanfaatan hutan, sungai, ladang, dan ruang komunal. Di Maluku terdapat petuanan. Sementara itu, di Papua, hubungan dengan tanah sering kali tidak dapat dipisahkan dari struktur klan dan sejarah leluhur.

Karena itu, memasukkan seluruh hubungan tersebut ke dalam kategori kepemilikan individual berarti menyederhanakan realitas antropologis Indonesia.

Riset KITLV mengenai konflik perkebunan sawit menunjukkan bahwa akar ketimpangan agraria kontemporer masih berkaitan dengan struktur hukum yang dibentuk pada masa kolonial. Penelitian terhadap 150 konflik di Riau, Kalimantan Barat, Kalimantan Tengah, dan Sumatera Barat memperlihatkan persoalan struktural ketika hak masyarakat tersedia secara formal, tetapi sulit ditegakkan dalam praktik.

Kondisi tersebut dijelaskan sebagai rightlessness, yakni keadaan ketika hak secara formal tersedia, tetapi kapasitas untuk mempertahankannya lemah (Berenschot dkk., 2025). Situasi ini menunjukkan bahwa kemerdekaan seharusnya membawa perubahan terhadap struktur agraria yang timpang.

Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) 1960 merupakan salah satu proyek dekolonisasi hukum paling penting dalam sejarah Republik. Negara tidak ditempatkan sebagai pemilik seluruh tanah, tetapi memiliki hak menguasai untuk mengatur peruntukan, penggunaan, dan hubungan hukum atas bumi, air, serta ruang angkasa.

Lebih penting lagi, Pasal 3 UUPA mengakui pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak serupa dari masyarakat hukum adat sepanjang menurut kenyataannya masih ada. Penjelasan UUPA juga mengakui bahwa hak ulayat pada zaman kolonial kerap diabaikan dalam pelaksanaan peraturan agraria (UUPA, 1960).

Masalahnya terletak pada ketentuan bahwa hak tersebut dilaksanakan sepanjang sesuai dengan kepentingan nasional dan negara. Frasa ini dalam perjalanan sejarah membuka ruang interpretasi yang sangat luas.

Pada masa Orde Baru, pembangunan ekonomi menjadikan tanah sebagai salah satu instrumen utama ekspansi modal. Pertambangan, kehutanan, perkebunan, transmigrasi, pembangunan waduk, hingga kawasan industri membutuhkan ruang dalam skala besar.

Negara memiliki kapasitas administratif untuk membuat peta dan menerbitkan izin. Masyarakat lokal memiliki sejarah sosial atas wilayah yang sama. Ketika kedua kepentingan tersebut berbenturan, ketimpangan kekuasaan segera terlihat.

Michel Foucault mengingatkan bahwa kekuasaan modern tidak hanya bekerja melalui tindakan koersif, tetapi juga melalui produksi pengetahuan, klasifikasi, dan administrasi (Foucault, 1977).

Dalam persoalan pertanahan, peta merupakan bentuk pengetahuan sekaligus kekuasaan. Garis yang ditarik pada peta dapat menentukan suatu kawasan sebagai hutan negara, konsesi perkebunan, wilayah pertambangan, atau proyek pembangunan.

Padahal, jauh sebelum garis tersebut dibuat, mungkin telah terdapat kebun, kuburan leluhur, hutan adat, sungai tempat mencari ikan, atau tanah yang diwariskan turun-temurun. Karena itu, hukum pertanahan memiliki dimensi yang jauh lebih kompleks daripada sekadar pencatatan batas wilayah.

Sertifikat dapat membuktikan hak menurut hukum positif. Namun, legitimasi sosial atas suatu tanah tidak selalu lahir bersamaan dengan penerbitan sertifikat.

Eugen Ehrlich menekankan pentingnya living law, yakni hukum yang benar-benar hidup dalam kehidupan sosial masyarakat (Ehrlich, 1913). Dalam masyarakat adat Indonesia, hukum pertanahan sering hidup melalui praktik: siapa yang boleh membuka ladang, bagaimana tanah diwariskan, bagaimana batas wilayah antarkelompok ditentukan, larangan menjual tanah tertentu, hingga mekanisme penyelesaian sengketa.

Mengabaikan living law berarti mengabaikan kenyataan sosial tempat hukum negara harus bekerja.

Konflik yang Terus Diproduksi

Konstitusi sebenarnya menyediakan fondasi yang cukup jelas. Pasal 18B Ayat (2) Undang-Undang Dasar (UUD) 1945 mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat serta prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 35/PUU-X/2012 kemudian menjadi tonggak penting. Mahkamah menegaskan bahwa hutan adat bukan lagi bagian dari hutan negara, melainkan hutan yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat.

Secara filosofis, putusan tersebut mengoreksi cara pandang lama yang menempatkan negara sebagai pemilik tunggal ruang agraria. Namun, persoalan tidak otomatis selesai.

Masyarakat adat masih menghadapi persoalan pembuktian eksistensi komunitas, wilayah, kelembagaan, sejarah penguasaan, dan pengakuan administratif. Akibatnya, muncul paradoks: komunitas yang keberadaannya mendahului Republik justru harus membuktikan eksistensinya kepada administrasi negara yang datang kemudian.

Kajian mutakhir mengenai perjuangan memperoleh hak atas tanah adat di Indonesia juga menunjukkan bahwa hasil pengakuan tidak berlangsung merata. Konstelasi politik lokal, demokratisasi, desentralisasi, dan kepentingan elite dapat menentukan keberhasilan atau kegagalan masyarakat mempertahankan wilayah adatnya (2026).

Artinya, persoalan terbesar bukan lagi sekadar apakah hukum Indonesia mengakui masyarakat adat. Pertanyaan mendasarnya adalah seberapa mudah pengakuan normatif tersebut diterjemahkan menjadi perlindungan konkret.

Urgensi persoalan ini terlihat dari banyaknya konflik agraria yang terus terjadi. Konsorsium Pembaruan Agraria mencatat 341 letusan konflik agraria sepanjang 2025. Dalam periode 2015–2025, tercatat 3.575 konflik dengan luas wilayah sengketa sekitar 8,33 juta hektare.

Angka tersebut tentu harus dibaca dalam konteks konflik agraria struktural, bukan seluruh perselisihan tanah individual. Namun, data itu menyampaikan pesan penting: sengketa tanah bukan penyimpangan kecil dalam sistem pertanahan Indonesia, melainkan persoalan struktural.

Konflik terus berulang ketika satu ruang memiliki beberapa klaim sekaligus. Pemerintah memiliki peta, perusahaan memegang konsesi, warga mempunyai bukti penguasaan, dan masyarakat adat memiliki sejarah wilayah. Setiap pihak kemudian berbicara dalam bahasa hukum yang berbeda.

Dalam kondisi demikian, penyelesaian konflik tidak cukup dilakukan dengan bertanya, “Siapa yang memiliki sertifikat?”

Pertanyaan yang lebih adil adalah bagaimana asal-usul tanah tersebut, siapa yang menguasainya sebelum izin diterbitkan, bagaimana sejarah perubahan status tanah, apakah masyarakat pernah dilibatkan, bagaimana proses pelepasan hak berlangsung, dan apakah terdapat hak komunal yang belum pernah dicatat negara.

Untuk mengatasi persoalan agraria yang terus berulang, Indonesia membutuhkan paradigma baru dalam penyelesaian sengketa pertanahan nasional. Hukum negara dan hukum adat tidak semestinya ditempatkan dalam hubungan yang saling meniadakan.

Negara tetap membutuhkan kepastian hukum karena investasi, pembangunan infrastruktur, dan transaksi ekonomi memerlukan administrasi pertanahan yang jelas. Sebaliknya, kepastian hukum tidak boleh dibangun dengan menghapus sejarah sosial yang melekat pada suatu wilayah.

Setidaknya, ada beberapa perubahan yang perlu dilakukan untuk memperbaiki tata kelola agraria Indonesia.

Pertama, kebijakan pemetaan pertanahan harus memasukkan sejarah penguasaan dan wilayah adat sebagai lapisan informasi utama, bukan sekadar mengandalkan batas administratif dan konsesi.

Kedua, pembuktian dalam sengketa tanah harus memberikan ruang lebih luas bagi bukti sosial dan antropologis. Sejarah lisan, makam leluhur, pola pemanfaatan lahan, kesaksian komunitas, struktur kelembagaan adat, serta peta partisipatif perlu dipertimbangkan dalam proses pembuktian.

Ketiga, negara harus mengubah orientasi dari sekadar legalisasi aset menuju penyelesaian ketimpangan struktur penguasaan tanah. Sertifikasi memang penting, tetapi sertifikasi tanpa koreksi terhadap struktur agraria berpotensi hanya memperjelas kepemilikan di atas struktur yang sejak awal tidak seimbang.

Pada akhirnya, konflik pertanahan Indonesia merupakan persoalan hubungan negara dengan warga negaranya sendiri. Tanah menyimpan lebih dari sekadar nilai ekonomi. Di dalamnya terdapat sejarah keluarga, identitas komunitas, sumber penghidupan, memori sosial, dan martabat manusia.

Karena itu, negara hukum yang kuat bukanlah negara yang mampu membuat seluruh tanah tunduk pada administrasinya. Negara hukum yang kuat justru mampu mengakui bahwa sebelum negara membuat peta, masyarakat telah memiliki ruang hidup. Sebelum sertifikat diterbitkan, telah ada sejarah penguasaan yang panjang. Bahkan, sebelum hukum negara dibentuk, hukum adat telah mengatur tata kehidupan dan norma dalam masyarakat.

Dengan demikian, tantangan hukum agraria Indonesia bukan memilih antara hukum negara dan hukum adat. Tantangannya adalah membangun hukum nasional yang mampu memberikan kepastian sekaligus menjamin keadilan melalui pengakuan terhadap sejarah penguasaan tanah.

Sebab, jika penyelesaian konflik agraria tidak disertai kemampuan membaca sejarah tanah, sengketa pertanahan tidak akan pernah benar-benar selesai. Persoalan yang tidak tuntas hari ini hanya akan diwariskan kepada generasi berikutnya untuk kembali dipersoalkan. (*)