Mengapa Demokrasi Lokal Kehilangan Daya Kritis?

OPINI—Salah satu janji terbesar Reformasi 1998 adalah membawa kekuasaan lebih dekat kepada masyarakat. Sentralisme Orde Baru yang telah berjalan saat itu dianggap telah membuat keputusan politik, fiskal, dan pembangunan terlalu terkonsentrasi di Jakarta.

Desentralisasi kemudian hadir dengan harapan sederhana tetapi fundamental: semakin dekat pemerintah dengan warga, semakin mudah warga mengawasi kekuasaan.

Lebih dari dua dekade kemudian, sebagian janji tersebut memang terwujud. Kepala daerah dipilih, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) memperoleh ruang politik lebih besar, pemerintah kabupaten dan kota mengelola anggaran serta pelayanan publik, sedangkan desa memperoleh sumber daya yang jauh lebih besar dibandingkan masa sebelumnya.

Namun, muncul paradoks baru. Kekuasaan semakin dekat secara geografis, tetapi belum tentu semakin mudah dikontrol secara politik.

Di banyak tempat, politik lokal justru semakin ditentukan oleh jaringan keluarga, modal, broker elektoral, pengusaha daerah, tokoh informal, dan hubungan patronase. Demokrasi dapat tetap berlangsung, tetapi kemampuan masyarakat mempertanyakan kekuasaan tidak selalu berkembang secepat institusi demokrasi itu sendiri.

Di sinilah pertanyaan pentingnya: mengapa demokrasi lokal kehilangan daya kritis?

Warisan Negara Sentralistik

Politik lokal Indonesia sejak masa kolonial tidak dibangun di atas distribusi kekuasaan yang setara. Pemerintah Hindia Belanda menjalankan indirect rule dengan memanfaatkan aristokrasi dan elite lokal sebagai perantara kekuasaan kolonial.

Bupati, bangsawan, kepala adat, dan elite lokal menjadi penghubung antara negara kolonial dan masyarakat. Warisan struktur tersebut tidak sepenuhnya hilang setelah kemerdekaan.

Pada masa Demokrasi Parlementer, politik lokal memang menjadi bagian dari kompetisi partai yang relatif hidup. Namun, setelah 1965, Orde Baru secara sistematis membangun sentralisasi politik.

Kepala daerah sangat bergantung pada pemerintah pusat. Birokrasi menjadi instrumen politik. Golkar mempunyai penetrasi hingga daerah, sedangkan konsep massa mengambang membatasi aktivitas politik di tingkat desa.

Henk Schulte Nordholt (2004) mengingatkan bahwa perubahan dari Orde Baru menuju Reformasi tidak otomatis menggantikan seluruh pola kekuasaan lama. Elite dan jaringan politik dapat beradaptasi dengan institusi baru.

Reformasi kemudian mengubah struktur negara secara radikal. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan kemudian UU Nomor 32 Tahun 2004 memindahkan kewenangan kepada daerah.

Desentralisasi fiskal menyertai desentralisasi politik. Pilkada langsung sejak 2005 semakin memperbesar legitimasi kepala daerah.

Secara teoritis, perubahan seharusnya menghasilkan demokrasi lokal yang lebih responsif. Namun, demokrasi ternyata bukan sekadar persoalan memindahkan kewenangan. Kekuasaan dapat didesentralisasikan, sementara patronase ikut terdesentralisasi.

Kajian Edward Aspinall dan Ward Berenschot (2019) memperlihatkan bahwa politik Indonesia pasca-Reformasi mempunyai karakter klientelistik yang kuat.

Hubungan kandidat dan pemilih sering dibangun melalui jaringan broker, tokoh lokal, pengusaha, organisasi sosial, hingga distribusi manfaat individual.

Dalam konteks ini, politik lokal mempunyai dua wajah. Wajah pertama adalah institusi formal: pilkada, DPRD, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang), pemerintah kabupaten, pemerintah kota, dan pemerintahan desa.

Wajah kedua adalah jaringan informal: keluarga, kontraktor, pengusaha, tim sukses, organisasi masyarakat, broker, tokoh agama, dan elite kampung.

Dalam banyak kasus, wajah kedua justru sangat menentukan bagaimana wajah pertama bekerja.

Berenschot dan Mulder (2019) menunjukkan adanya variasi regional dalam kualitas pemerintahan lokal Indonesia dan menghubungkannya dengan klientelisme serta ketergantungan ekonomi terhadap negara.

Temuan tersebut menjelaskan persoalan penting demokrasi lokal. Di daerah yang ekonominya sangat bergantung pada APBD, proyek pemerintah, perizinan, konsesi, dan pekerjaan birokrasi, elite politik memiliki sumber daya besar untuk membangun jaringan ketergantungan.

Politik menentukan siapa memperoleh akses.

Harga Mahal Demokrasi

Masalah demokrasi di Indonesia diperburuk oleh biaya politik. Riset Research Centre for Politics and Government Universitas Gadjah Mada (PolGov UGM) dan Koninklijk Instituut voor Taal-, Land- en Volkenkunde (KITLV) terhadap 478 kandidat di sepuluh provinsi pada Pemilihan Umum (Pemilu) dan Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) 2024 menemukan kandidat kepala daerah pemenang menghabiskan rata-rata sekitar Rp36,8 miliar.

Angka tersebut sekitar 7.400 persen dari pendapatan tahunan jabatan kepala daerah. Hampir separuh biaya berasal dari kantong kandidat sendiri (PolGov UGM-KITLV, 2026).

Penelitian yang sama memperkirakan pembelian suara secara nasional mencapai Rp12,9 triliun. Bahkan, kandidat dengan pengeluaran tertinggi memenangkan 78 persen kontestasi yang diteliti.

Data ini mengubah cara kita memahami demokrasi lokal. Secara hukum, setiap warga mempunyai kesempatan untuk dipilih. Secara ekonomi, kesempatan tersebut tidak selalu setara.

Ketika tiket menuju kekuasaan membutuhkan modal puluhan miliar rupiah, proses politik menjadi semakin selektif terhadap mereka yang mempunyai kekayaan atau akses kepada pemodal. Setelah pemilu, muncul tekanan untuk mempertahankan jaringan politik sekaligus mengembalikan biaya.

Di sinilah APBD, proyek infrastruktur, Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), perizinan, pengadaan barang, hibah, bantuan sosial, dan jabatan birokrasi menjadi sangat strategis.

Demokrasi kemudian berisiko membentuk siklus: modal menghasilkan kekuasaan, kekuasaan menghasilkan akses terhadap sumber daya, dan sumber daya dipakai mempertahankan kekuasaan.

Persoalan tersebut tidak hanya terjadi pada tingkat provinsi atau kabupaten. Desa justru menjadi laboratorium penting demokrasi Indonesia.

Badan Pusat Statistik (BPS) menempatkan desa sebagai unit administrasi terkecil dengan karakter sosial-ekonomi, lingkungan, infrastruktur, dan tipologi yang sangat beragam (BPS, 2025).

Keragaman tersebut berarti kita tidak dapat berbicara mengenai “demokrasi desa Indonesia” seolah-olah seluruh desa mempunyai struktur kekuasaan yang sama.

Riset KITLV bersama 23 peneliti Indonesia terhadap 18 desa pada 2022 menemukan variasi yang sangat besar mengenai bagaimana desa diperintah dan bagaimana masyarakat berpartisipasi setelah berlakunya Undang-Undang (UU) Desa 2014 (Berenschot, Savirani, Ruhyani dan Aspinall, 2025).

Temuan ini memberikan dasar penting untuk memahami bahwa pemberian anggaran kepada desa tidak otomatis memberikan kekuasaan kepada warga.

Dalam satu desa, musyawarah berlangsung terbuka dan warga aktif mempertanyakan penggunaan anggaran. Di tempat lain, musyawarah bisa sekadar mengesahkan keputusan yang telah dibicarakan elite sebelumnya.

Demokrasi lokal karena itu tidak dapat diukur hanya dari keberadaan musyawarah.

Di sinilah antropologi politik menjadi penting. Masyarakat Indonesia memiliki modal sosial yang sangat kaya. Di Jawa terdapat gotong royong, arisan, pengajian, perkumpulan RT/RW, ronda, dan musyawarah kampung.

Di Sumatera terdapat jaringan marga dan nagari. Bali mempunyai banjar. Maluku mengenal pela-gandong. Di berbagai wilayah Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, dan Papua terdapat institusi adat dengan struktur sosial masing-masing.

Modal sosial tersebut dapat memperkuat demokrasi. Namun, ia juga dapat mempunyai sisi lain ketika bertemu kekuasaan.

Dalam kebudayaan Jawa dikenal ewuh pakewuh: rasa sungkan untuk bertindak atau berbicara ketika berhadapan dengan seseorang yang dihormati atau mempunyai kedudukan sosial tertentu.

Sebagai etika sosial, ia membantu menjaga harmoni. Sebagai budaya politik, ia dapat menjadi problem ketika kritik terhadap kekuasaan dianggap tidak sopan.

Kepala desa yang juga tokoh keluarga, pengusaha yang membiayai kegiatan kampung, anggota DPRD yang rutin memberikan bantuan, atau kepala daerah yang mempunyai jaringan sosial luas tidak hanya memiliki kekuasaan formal. Mereka juga mempunyai kekuasaan sosial.

Pierre Bourdieu menyebutnya modal simbolik: kemampuan memperoleh kepatuhan karena seseorang dianggap mempunyai kehormatan, prestise, atau legitimasi sosial (Bourdieu, 1991).

Karena itu, demokrasi lokal tidak pernah berlangsung di ruang sosial yang kosong.

Program penelitian KITLV From Clients to Citizens? memberikan perspektif tajam mengenai persoalan ini. Kewargaan bukan sekadar mempunyai Kartu Tanda Penduduk (KTP) atau hak memilih.

Kewargaan berarti mempunyai, menggunakan, mengklaim, dan menuntut hak (KITLV, 2013–2019).

Ekspresi hak demokrasi warga kini juga disalurkan melalui aspirasi digital. Transformasi digital seharusnya membuka ruang kritik baru.

Warga sekarang dapat merekam jalan rusak, pelayanan buruk, konflik tanah, atau perilaku pejabat dan menyebarkannya dalam hitungan menit.

Namun, ruang digital juga menghadirkan problem baru. Riset Berenschot dan Ruijgrok (2025) berdasarkan wawancara terhadap 52 anggota cyber troops menemukan adanya operasi pengaruh yang dibiayai secara tersembunyi, terkoordinasi, menggunakan banyak akun anonim, serta bekerja melalui kolaborasi berbasis proyek.

Akibatnya, ruang kritik tidak hanya menghadapi kekuasaan formal. Ruang tersebut juga menghadapi industri pengelolaan opini.

Kritik warga dapat tenggelam dalam banjir konten, diserang secara digital, atau dikalahkan oleh narasi yang mempunyai sumber daya lebih besar.

Demokrasi lokal membutuhkan lebih dari sekadar pilkada.

Pertama, politik anggaran harus dibuat jauh lebih transparan. APBD, dana desa, hibah, bantuan sosial, pengadaan, perizinan, dan konsesi harus mudah diperiksa masyarakat.

Kedua, musyawarah pembangunan harus berubah dari ritual administratif menjadi ruang deliberasi. Warga perlu memperoleh informasi sebelum diminta memberikan persetujuan.

Ketiga, organisasi masyarakat sipil lokal harus diperkuat. Pers daerah, kampus, organisasi petani, serikat pekerja, komunitas lingkungan, organisasi perempuan, kelompok pemuda, dan masyarakat adat merupakan infrastruktur pengawasan demokratis.

Keempat, pembiayaan politik perlu direformasi. Demokrasi lokal akan sulit kritis apabila kompetisi politik terlalu mahal dan kandidat sangat bergantung pada modal pribadi serta donor.

Kelima, negara harus menjamin bahwa kritik tidak menghilangkan akses warga terhadap pelayanan publik.

Demokrasi pada akhirnya tidak hanya berarti warga mempunyai hak memilih penguasa. Demokrasi berarti warga tetap berani berbicara setelah penguasa terpilih.

Itulah ujian sesungguhnya demokrasi lokal Indonesia. Desentralisasi telah berhasil membawa kekuasaan lebih dekat ke kampung, desa, kabupaten, dan kota.

Pekerjaan berikutnya jauh lebih sulit: memastikan kedekatan tersebut tidak membuat warga semakin sungkan terhadap kekuasaan. Inilah yang harus kita berikan atensinya hari ini. (*)